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英、德两国公共财政资金监督制衡模式及对我国的启示

  摘要:公共财政资金监督制衡模式是财政管理体制的一个关键环节,也是我国当前推进财政体制改革的一个焦点问题。本文将对英、德两国的公共财政资金监督制衡模式进行全面的研究,分析其特点,并结合我国的国情,提出相关政策建议。

  关键词:
公共财政;财政监督;财政体制

  一、引言

  公共财政资金监督制衡模式具有系统性,其核心是对财政预算监督与管理。自20 世纪90 年代末开始,我国自下而上地进行了一系列重大的预算管理制度变革,已初步建立起包括部门预算、国库集中收付和政府采购等在内的公共财政体系的基本框架,在一定程度上规范了政府收支行为,促进财政资金管理更加公开、透明、科学。但不可否认的是,目前政府预算管理中仍面临着诸多问题。回顾我国公共财政的改革过程,主要是由政府部门主导的,侧重于预算编制方法等技术的引入方面,在制度层面特别是预算监督制衡机制的建立上仍属薄弱环节,缺乏对公共财政资源决策和配置权力的有效制衡和监督。

  国外(主要指西方发达国家)在财政监督制衡的理论和实践方面都比较成熟,这为研究公共财政资金监督制衡模式提供了丰富的素材和资源。本文将对英、德两国的公共财政资金监督制衡模式进行系统的梳理,从整体架构和具体内涵方面探讨我国加强预算监督制衡机制的模式选择。

  二、英国公共财政资金监督制衡模式和特点

  (一)监督的主体

  英国的公共财政资金监督制衡的监督主体可以追溯到17 世纪实行的议会上、下两院共享征税动议权。随着英国经济社会的发展,到19 世纪后期,财政资金监督被下院独享,并成立了公共账目委会(The Public Accounts Committee)专门检查在现行政策下经费的使用,以查实政府各部门的财政经费是否用于法律规定的用途,并讨论政府各部门使用经费是否经济、有效率、有效果。1983 年,英国议会通过《国家审计法》设立国家审计办公室,以取代财政和审计部,完全与政府部门独立。国家审计办公室在预算监督中承担以下两方面的工作:一是在下议院每年度的财政监督工作启动之前,国家审计办公室先行对政府各单位实施审计,并由审计总长向公共账目委员会提交审计报告。公共账目委员会再依据审计总长的报告,启动自己的监督工作。二是在下议院每年度的财政监督工作结束后,国家审计办公室再检查政府各部门的整改情况,并将结果报告议会。经过长期的发展和变迁,英国形成了以议会下院掌管财政预算立法权、政府拥有财政预算执行权以及国家审计办公室财政预算资金监督权的公共财政资金监督管理制衡模式,议会下院和国家审计办公室成为财政监督的主体。

  (二)监督的程序和内容

  议会对政府公共财政资金的监督包括预算收入和预算支出两方面。英国预算支出和收入不是同时决定的,而是把收入和支出计划分开来编审执行,有利于实现理想的支出和税收目标。

  1. 收入监督。英国预算收入中最为重要的就是税收收入,而议会也主要通过控制税收来监督预算收入。议会对税收的监控分为两类:一是永久性税收立法,即不需要每年经过议会审议,政府可以按照相关规定征收如关税,此类税种占总税种的3/4 左右;二是每届会期必须通过的年度《财政法案》(Finance Bill),包括所得税、公司税、茶税和酒税等,其中对所得税率进行调整是非常重要的一项内容。

  2.支出监督。英国政府在获得议会授权筹款后,全部预算收入款项都必须存入在英格兰银行开设的国家账户,即统一的国家基金,而政府的全部预算支出也都要从这个国家基金中拨付。议会主要通过以下几条途径来监督政府预算支出:一是年度授权制。年度预算支出每年都要经过议会审批才能得到拨款的支出,议会通过年度授权制度有力地控制了预算支出。二是专项拨款制。议会拨给政府的款项都是专项拨款,专款专用,不得挪作它用。三是拨款审议制。政府向下议院提交年度开支概算和经费申请后,下议院全院大会要对概算举行审议表决,最后形成若干法案,授权英格兰银行向政府支付款项。四是余款退还制。如果政府经费出现富余,必须退还统一的国家基金,不能直接转作下一财年的经费。五是开支审计制。议会通过拨款法案后,由国家审计办公室对政府开支进行审计。

  3. 预算收支的审批。英国采用三读制度来进行预算审批,即从下院开始,上下议院分别三次审议预算。具体地,下院收到提案后先进行一读,由议会秘书宣读提案的题目和原由,随后列入议事日程,并把提案打印分发给全体议员。在一读通过一至两个星期后,下院进行二读,即对该税法提案进行一般原则性的讨论,这个阶段常被称为“总讨论”,二读以后,由下院通过决议,宣布把提案交付相关委员会(筹款委员会和供应委员会)讨论,若通过,则最后,该法案送交上院批准并经女王签署后正式颁布。

  (三)绩效管理

  英国在公共财政资金绩效管理方面制定了《全面支出审查》法案,以3 年为期进行预算分配,把财政经费投入到优先顺序较高的目标及政策中,克服了各部门每年消化预算的弊病,从而使部门规划更具前瞻性,也使政府财政支出计划更具有效益,并建立起全面的绩效目标设立、绩效完成情况监督以及绩效审计等绩效管理,强化对公共财政资金使用效率的管理。

  1.绩效目标的设立。英国财政绩效管理主要包括绩效预算、绩效审计、绩效评估等几方面的内容,但是英国的绩效管理是在政府行政主导下循序渐进地推动的,并无立法。对绩效目标和具体的绩效指标由政府与各部门签订的公共服务协议(public service agreement: PSAs)中明确规定。各部门的战略目标由财政部与各部门协商决定,其他内容主要由各部门负责制定,财政部审查并提出改进建议。一般情况下,各部门具体的绩效任务、衡量指标和标准由财政部门与该部门进行讨论协商制订,确保绩效目标最终转变为具体的可操作任务并取得预期效果。

  2.绩效完成情况监督。
财政部、内阁委员定期对各部门和机构在完成绩效任务过程中存在风险进行定期检查和监控。负责公共支出的内阁委员会,每年两次召集各部门负责人汇报该部门当前绩效目标的完成情况、存在的风险,以及控制风险的计划。如果某个部门的绩效下降,内阁部长会与该部门找出解决办法,确保绩效回到正常轨道上来。财政部每季度收集一次各部门绩效任务的进程信息,定期发布,并向内阁委员会报告。

  3.设定绩效审计。绩效审计可以准确了解各个部门预算支出所取得的实际效果,通过与预期绩效目标对比,可以发现部门是否完成预期任务。权力机构通过审计机构提交的绩效报告加强对政府的监控,同时绩效报告也为未来政府部门预算决策,提供了参考依据。每预算年度结束后,各部门根据各自预算执行情况,提交部门绩效报告,并由隶属于议会的国家审计办公室进行绩效审计。审计结果向议会公共账目委员会报告,并反馈给政府部门,同时也对外公布。

  三、德国公共财政资金监督制衡模式和特点

  作为联邦制国家,德国实行了三级政府相对独立的财政体制,政府间财政法律关系兼顾联邦政府、州政府和地方政府的利益,保证了各级政府间的沟通与合作,有效维护了相互依存的德国政府间财政关系模式。德国政府间财政关系的权力分立模式主要包括财政立法权、财政行政权和财政司法权,运用经典的三权分立模式进行权力制约。
  
  (一)财政机关内部制衡

  为了节省司法监督成本,德国允许财政行政管理机关通过自我协调机制解决执法过程中可能存在的行政纷争,及时制衡各级政府的内在关系。作为对三级财政政府关系的平衡,德国于1968 年建立了财政计划委员会,用以适时调整各级政府间的财政权力关系。财政计划委员会由联邦财政部长、联邦经济部长、各州财政部长、地方政府和地方联合体代表以及德意志联邦银行的代表共同组成。财政计划委员会每年举行4 次会议,讨论和协调各级政府财政计划的落实情况,并且针对各级政府的财政状况提出指导性建议。财政计划委员会的协调机制使得三级政府间保持着财政关系的动态平衡,增强三级政府财政管理的灵活性和适应性,使得三级政府财政关系更为紧密和协调。

  (二)独立司法外部监督

  为了更好地保障德国政府间财政关系的良好运行和维护制度的公平合理,德国还通过司法监督体系予以外部监督,任何政府机关、单位和公民在其权利受到公权力侵害时,均可以提起诉讼(参阅德国《基本法》第19 条第4 项)。财政司法权的首要任务在于监督财政税收行政权,比如监督税收征管部门对纳税人开具的纳税通知书是否符合税法的相关规定。若发现纳税通知书违法,财税法院有权宣布其无效,并重新确定应纳税额。如果财税法院无法根据自己拥有的材料重新确定应纳税额,而需要税收征管部门作进一步的调查,财税法院可以重新将案例发回处理。财税法院必须依据财政税收法律行使其职权,不允许将个人对财政税收公平的理解和其政治价值观凌驾于法律之上。

  财政法院司法监督的另一项重要职责是审核财政税收行政权力的行使是否符合宪法的规定,立法机关是否在宪法许可的范围内行使权力。所涉及的宪法原则主要是《基本法》第3 条第1 项所引申出的平等纳税原则。如果地方财政法院或者联邦财政法院认为有关规定违反了宪法原则,他们必须将所涉问题提交给拥有最终裁判权的联邦宪法法院裁决。

  四、对我国的启示

  英、德两国在公共财政资金监督制衡的成熟模式为我国推动公共财政资金监督管理提供了可供借鉴的范本。公共财政资金分配和管理往往是利益矛盾较为集中的领域,如果没有完善的权力制约监督机制,只是依靠个人自觉性,将导致很多问题的产生。考虑到“一级政府,一级财政”规定下的惯例,上级政府对下级政府预算只是要求备案而非全面监督。因此,在一级政府内部建立完善横向的预算监督制衡机制就显得十分必要。具体来讲要建立以人大对公共财政资金的监督、财政部门内部的制衡以及体制外的监督为主线的公共财政资金监督制衡模式。

  (一)人大对政府预算的监督

  人大作为我国法定的最高权力机关,它对政府预算的监督职责是宪法和法律所赋予的。尽管目前还存在一些问题,但是我们仍然应该坚持突出人大在预算监督和审查上的法定最高权力,不断明确和具体人大的预算权力,使得政府及其所属各部门的预算行为得到规范和制约,这需要监督者与被监督者双方的共同积极努力。当然,制度上的完善是必不可少的,《监督法》的出台应被视为一个良好的举措。

  (二)财政部门内部的制衡

  不论是传统的预算主管部门和其他业务部门之间的分工合作,还是改革后建立的预算编制、执行、监督等分离操作的预算监督制衡机制,在财政部门内部这一层次上,预算监督制衡的效果肯定要稍逊于其他层次,预算工作效率的提高可能处于更加明显的位置。当然,这并非说财政部门内部各业务环节之间的制衡可有可无。相反地,较之于其他层次,这个层次上预算资金的自由裁量权运作空间更大,监督应更全面、细致、及时,要绝对防止“一个人说了算”的现象。这需要对预算编制、执行、监督以及绩效评价等业务部门的职责进行明确分工,业务程序规定清楚,部门领导带头执行,特别是在涉及预算有关事项上形成集体讨论决定的合理制度。

  (三)体制外的监督

  一个完整的政府预算监督体系必须要纳入社会舆论和新闻媒体的监督。尤其在我国现有国情之下,实际监督效果十分明显,并且对于提高公民的民主参与意识和素质至关重要,其意义毋庸置疑。当然,由于财政业务自身所具有的一定的专业性和社会舆论、新闻媒体的偏好所在,体制外对政府预算监督的范围和程度更多地取决于财政部门的努力程度以及上级的容许界限。相信随着听证制度、《政府信息公开条例》等一系列制度规定的执行以及“阳光财政”的建设,这一状况会逐步得到改善。

 

(文章来源:金融经济,作者:罗燕)

 


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