荷兰预算系统和预算周期

1、中央预算

　　国家承担着许多被赋予的重要职责，这是因为我们深信国家能够最有效地履行这些职责。履行这些职责需要钱，主要来自税收，贷款收入和其他收入来源。但是国家不能简单地决定征税和花这些钱，这需要荷兰议会和议会两院的授权。这一程序在立法上获得通过，众所周知就是预算法律，包括钱怎样可以被花调，每一个目标可以华多少钱，哪些收入资源可以用于支出。这样一份文件被称作预算。荷兰中央政府预算体系总体上建立在现金基础上。

　　逐渐地荷兰中央政府的财政政策不仅含盖政府会计法案详细说明的国家预算，还包括关注社会保障与健康项目的大的半自治机构的预算，其由社会保险费支付。这份资料中描述的一些程序不适合那些预算，但是制定结构和程序的实质性决定或多或少是相同的。

　　2、预算结构

　　预算准备、预算实施、审计和提供帐单是确定法规的主题：这些被制定在议会的法案中，或规章条例中，或者建立在协议之上。许多机构被包括在这些工作中，每一个都有其自己特殊的职责、责任和指导方针。我们称机构和规章的整个体系为预算结构。这样的一个结构必须在一个能被草拟的预算之前存在，即在我们能决定哪些职责将由国家执行，将致力于这些职责的资源和将被使用的财政资源之前。税收的授权和强加其他收费必须通过议会采纳的特殊立法获得。

　　3、预算周期的主要因素

　　包括预算结构的主体和规章通过考虑预算程序的不同阶段能被最好地说明。一个预算经过的连续的阶段构成了预算周期，主要阶段是：预算准备、采纳、实施、审计和提交帐单。一个周期大约持续三年：一年多一点的准备和采纳，一年的实施，半年多的审计和提交帐单。这样连续预算周期部分重叠。

　　4、包括预算结构的主体和规章

　　1〕简介

　　预算程序建立在确定的规章之上。最重要的规章可以在宪法、政府会计法案、国务院的一些命令和财政部制定的条例中找到。确定的政府协议也被包括在预算结构中（例如关于预算惩罚的规章〕。

　　2〕预算准备

　　当准备预算时，帐目需要联合同意，包括即将实施的项目和在内阁会议期间遇到的预算目标（例如真正支出的最高限度，税收趋势）。预算协议的正式文件（不是它们的内容）形成了预算结构的组成部分。财政部通过向不同的部委发布正式的规章条例、政策命令和建议书开始。这项工作在政府会计法案之下分配给财政部。在前2年的11月份财政部发布一系列更新的为起草预算准备的命令。在前一年早期，财政部起草框架草案，其指明即将来临的预算的框架。如果必需的话，同时伴随着一个在不同预算部分之间任何必需的减低分配的建议书。财政部将这份草案提交给内阁。在总体预算文件在内阁讨论之前，财政部与财政经济事务部长顾问组协商是符合习惯的。财政经济事务部长顾问组由预算局长主持，成员是内阁的中央财政经济事务部门的领导。秘书处的职责由财政部执行。

　　内阁包括所有的部长。它的工作和权力在宪法和内阁的程序规章中被规定。宪法中规定："内阁应考虑和决定所有政府政策和促进其前后一致。（45条款）"宪法还指明总理的作用。他的作用是确保内阁行之有效的运行和它的决定付诸实施。在内阁中没有正式的等级制度。

　　财政部长在起草框架文件中，至少利用两个信息来源：来自支出部门所谓的政策条文信息和新的宏观经济预测。政策条文含有财政部长关于前一年和本年预算必需调整的观点，这是与前一年制定的预算和本年固定的预测相比较的。他们还提供其预算多年预测的更新信息（从后一年到后四年）。

　　在他们的条文中，他们关注那些他们感觉在以前预算数字限制中不能补偿的调整。将用于预算政策基础的宏观经济预测由中央计划局提供。中央计划局是一个独立的机构，负责宏观经济预测准备，包括短期（一年）和中长期。中央计划局是经济事务部的一个独立部分。

　　内阁决定由财政部长在上一年四月或五月的框架条文中制定的建议。然后，部长们知道在完成起草预算的进程中他们能计算出来的总的数字。在上两年的12月，部长们开始起草他们的初步预算。

　　中央财政和经济部在每一个部委中起着协调和监督的作用，把财政部长的预算指导和他们自己内部的指导方针一起提交给政策部门，由其制定预算建议书。中央财政和经济部与政策部门一起讨论和评估这些建议，然后提交给部长以期通过内部预算报告的方式获得批准。之后，这些建议提交给财政部长。中央财政经济部在预算准备和下一阶段的预算周期中工作，在关于中央财政经济不职责的法令中规定出来，它建立在政府会计法案的基础上。

　　政府会计法案规定各部委的支出建议书应不晚于上一年的4月15日提交给财政部长。事实中，一些在4月15日前提交，其他则晚一些时候（包括解释备忘录）。各部委的最初预算在财政部被评估，它负责检查这些建议对总体财政政策和实施准则是否可接受的。这些建议被政府财政检查团检查是否符合政策，考虑与框架条文决议一致的在内阁中决定的总数；关于任何要求的建议与调整和评估一起被评价，政府财政检查团与中央财政经济不讨论所有细节问题。

　　在预算报告中，被讨论的问题被政府财政检查团放在前面。这些作为预算局长和每一部委总秘书长协商的基础，有时被财政部长与相关部长的双边协商紧跟着。任何讨论的问题被财政部长在一封关于支出和非税收收入的信中总结出来。它在6月底被送交内阁，关于它的决定在7月1日至15日之间总体出台。这些决定总体上是每一部门的预算和同时的多年估计，其在原则上不会偏离4月份的决定。任何存在的问题被财政部长放在"8月条款"的前面，并被国会讨论。由中央计划局制定的最后宏观经济预测被放进帐户之中。

　　同时，财政部已经起草完预算草案备忘录，财政部长在起草预算案的同一时候把它提交给议院的下院。备忘录是政府会计法案要求的。它解释建议的政策和其经济含义的预算重要意义。它还总结国家的多年估计。这些被各部委起草，由财政部估定，并被记入进预算备忘录中。尽管在预算法本身之中它们不能被正式化，但被更加详细地提交进各部门的预算文件中，并形成制定完整预算备忘录的一部分。预算备忘录中包括国家支出和收入的不同观点，主要来自预算草案中。但是，在这一阶段不是所有的预算条目都被包括在预算草案中。那些不能被包括的叫做补充条目。为的是提供一个国家支出和收入综合的描述，它们以总体估计的形式被写进预算备忘录中。补充条目的一个例子是工资和物价的上涨，这些没有被包括在预算草案中。在春季暂时的预算回顾之中，这样的条目被包括进以后的预算的个别部分。

　　预算备忘录的另外一个重要的部分是现有预算中变化的总体观点。预算备忘录草案就象预算草案那样被内阁考虑。

　　在预算草案和预算备忘录草案被内阁通过之后，财政部长将其提交给女王，同时建议向国务院提交一份报告。议会是一个宪法实体，它的工作在议会法案中规定出来。它讨论在议会中关于立法和命令的所有建议（除了在法案中提到的情况，例如补充预算案）。另外，除了顾问的角色外，议会负责司法的管理。在一份给女王的所谓将来报告中，部长们回答由议会提出的建议。在相关的部长考虑关于预算草案和预算备忘录草案的建议之后，财政部长将这份国家预算草案与预算备忘录一起交给议会的下院，这是在上一年的九月的第三个星期二，内容是关于女王的授权。宪法特别规定九月份的第三个星期二是国家预算应被提交的那一天。与此同时，在国家预算准备阶段，经济事务部长发布由中央计划局准备的宏观经济预测。

　　4.3预算采纳

　　预算采纳要求获得议会上院和下院的全部通过。下院有150名由有选举权利的公民（至少年满18岁）投票直接选出，任期4年。上院包括75名成员，被省级议会选出。下院的预算辩论在提交预算后的星期三和星期四开始，内容是总的政策和财政辩论。在总的预算政策含意辩论期间，议会领导人发表演说。总理以政府的名义回答。在总的预算财政含义辩论中，发生在10月份，先于一份书面准备书（议会的问题，由政府回答），议会党团的财政专家发言。他们详细审查政府的财政政策，预算备忘录和多年估计放在联合协议的前面。财政部长也依靠这一点。在下院辩论结束时，不同的观点以提议的方式通过。所有的影响部门预算总体的建议是好的实践，其被期望不晚于总的辩论。上院在上一年的12月讨论预算。

　　不同部门的预算从上一年的10月到12月被上院和下院考虑。每一个预算在不同的阶段被考虑。首先一个实事求是的调查开始，现在叫做预算调查。与此相关委员会的委员由政府支出委员会的一个委员主持，深入检查预算相关部分的条款，并从部长和其公务员那里要求关于此的口头信息。然后相关的议会委员会（有一个委员会，有时超过一个，为每一个部委的预算）检查有关的预算和讨论与此相关的问题。在有关的部长给予书面回答之后，一个辩论开始。预算被下院批准之后，它被上院考虑。在上院批准正在讨论的预算部分之后，议案被女王和相关的部长签署。这样文件就有了正式立法的地位。司法部长确保它在法案公告、命令和法令中发布。

　　下院有修改预算的权力。上院没有这一权力；如果它反对确定预算条款，它必须作为一个整体反对预算，这一点在最近的历史中没有发生。

　　4.4预算实施

　　预算实施和管理对有关的部长来说是一个首要的问题。政府会计法案在这一点上包括不同的部分（17至22条）。

　　预算控制包括现金和自然资产的管理。正如现金管理那样的主要条例，财政部负责所有国家基金的管理。但是，一些职责可能被王室命令赋予其他部委。这一点存在于现金管理命令中。管理自然资产或者非货币条目的工作被赋予负责相关预算的部长。管理可能被集中或者分散。前者的例子是政府工程部门对政府工程的管理。分权控制有许多不同的形式，但基本上意味着决定范畴可以被分权单位采纳。

　　一些部委的部门更加自主。这些所谓的公司利用权责帐户体系支持管理系统，并有一个独立的预算作为相关部委的预算文件。

　　执行命令的预算实施要求一个帐户体系，其遇到效力、内部控制和核对的要求。这样一个体系还被要求审计和提供帐单。政府会计法案规定帐户体系应允许在承诺和现金支付之间建立一个直接联系。在政府会计法案下，财政部长为建立帐户体系和簿式记帐制定条例。这些条例被包括在关于各部门预算帐户体系的规章之中。

　　每一个部委的中央财政经济事务部门详细审查预算，并从政策部门那里获得关于这一点的信息。财政部长从外部管理预算实施，这项工作由政府会计法案赋予他。政府财政检查团以他的名义执行监督的工作。有一段时间已有一个规定，部长们应每月提供一次关于每一个预算的声名，以指明预算实施怎样进行。关于这些每月声名的协商会在中央财政经济事务部门和政府财政检查团之间举行。这些协商会的一个重要因素是被预期的形式怎样发展。如果关于一个特殊预算的发展预期将引起可接受的总数超额的话，则需要与补偿要求一起被分析。在每月协商中提到的其他观点还包括正在进行的审计方式和某些预算条款的前期检查。这些协商结果被放进讨论的书面报告中。相关的检察员完成一个将被送交政府财政检查团主管的内部报告。

　　如果每月报告的协商结果显示出预算超越的威胁，补偿标准必须执行。最后，预算惩罚被应用。这些条款没有在法律中写出，被政府同意，并在一封由财政部长在1988年1月19日送交下院的关于预算惩罚的信中公布。从那时起已被几次修改。每一任财政部长就任时，在他的新内阁第一次会议召开时，要确保他的同事同意提前采纳这些条款。这些条款还适用于多年估计。这些条款要求每一个步骤都要被补偿。总之，补偿与预算本身一起建立在超额发生的基础之上；这些作为特殊补偿而被知道。这一实施可以与内阁的批准一起开始。例如，主要的超额不是政策决定的结果，可以通过所有的预算案的减少而获得补偿。

　　为确保国务院及时获得预算改变的完整框架，财政部长起草暂时的预算观点，指明国家预算总体变化和最重要的调整。政府会计法案指出以下的预算备忘录：

　　春季评论，这一点不能晚于预算年度的6月1号；在来年预算年度的预算备忘录部分中，跟随春季评论后发生的变化被给予一个总体观点；

　　秋季评论，必须在预算年度的12月1日提交；2月份评论或者暂时帐户必须在预算年度后的5月1日提交。

　　这四份评论建立在关于2月、6月、9月和12月声名的协商结果报告的基础上。暂行预算评论的目的是向国会提供在预算实施过程中出现的关于预算变化的总体信息。它们允许给一个主张，但是不是给予授权的正式文件。国务院的预算调整授权包括补充预算的采纳。采纳补充预算的整个程序与开始的预算草案是同步的，所以补充预算采纳正式立法的形式。但是，这个程序在某些方面是简化的。如果在财政部长与相关部长之间关于补充预算的主张没有区别，财政部长将把这份文件送交女王以便能提交给国务院。国会不参与补充预算的任何部分。从1987年开始，不再寻求议会关于补充预算的意见。如果补充预算的通过时间紧迫的话，它的三个阶段可以区别开来：

　　来自春季评论的补充预算应该在预算年度的6月1日送交下院；将来的补充预算应在预算年度的12月1日送交下院；目的在于解决与帐户不同之处的补充预算应在下一预算年度的5月第三个周二。在短期阶段一些事故性的补充预算被通过也是可能的。

　　4.5审计

　　预算实施审计在不同的水准上实行。在一个部委中最低的审计水平是部门审计，接下来是部委会计部门的审计。它们的工作在部门会计职责法令中规定出来。部委会计部门进行内部审计并将报告提交给其部长。财政部会计政策部门监督部委会计体系的建立，簿式记帐和为财政部长制定审计政策。关于审计事务的部委协商会在部委会计部门的多部门协商机构中举行，它由会计政策部门的主管主持。审计署为国会起着外部审计员的作用。它的工作和机构在宪法和政府会计法案中规定出来。宪法规定审计署有审计国家支出和收入的职责。由审计署进行的审计可以分为定期审计和效力审计。定期审计在财政帐户批准下进行。如果审计署反对特殊的支出或收入，并且有关部长没有预料到这一点，那么部长必须服从补偿法令。如果国会通过这项法令，审计署不能对此支出或收入有任何反对。审计署对此向政府和国会提供正规的报告。

　　4.6向国会提供帐单

　　预算实施在财政帐户中反映出来，由每一个相关负责部长为预算案制定。包括加上注释的帐户和加上注释的年底运行平衡表。帐户规定原始的义务、支出、收入的估计和预算调整，以及现有义务、支出和收入的估计。政府会计法案规定这些财政帐户必须在相关财政年度的5月1日提交给财政部长。文件必须首先服从于部委的会计部门。财政部长在6月1日之前将它们与自己的评述一起送交审计署，以便能能被审计。这些文件在9月1日返回给他，同时附有审计署的报告。如果审计没有完成，审计署向他注明可完成的时间。在下一财年9月第三个周二送交预算文件时，财政部长通知审计署。当所有预算财年的财政帐户被审计署审计和所有的最终法案被采纳之后，财政部长完成国家帐户，其被送交审计署以获得批准。为获得最终认可，随后被财政部长送交国会。这一点带来预算周期的结束。但与此同时新的预算周期已经开始或者正在充分运转。

　　最近，在本文中提到的最后期限已被改变，目的是在5月中旬能向国会提交所有的保告。对各部委来说，这一点意味着他们必须在3月15日向财政部提交其报告草稿。

　　5信息供应

　　信息提供是预算结构的另外一部分。不同种类的大量信息在预算准备、采纳、实施、审计和提供帐单阶段必须在不同实体之间交换。提供财政信息的机构类似一个金字塔。底层是大量的预算管理者，当他们准备或实施一个预算或提供帐单时，向高级部委官员提供信息，通常是经过财政经济事务部门。财政经济事务部门将获得的信息提供给财政部长，他又进一步搜集信息，并提供给内阁，然后通知国会。综合与可靠的信息及时提供对中央政府的运行非常重要。晚些时候提供的或者不完全、不可靠的信息引起错误的命令或错误的决议。