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德国财政预算制度及政府间财政关系

德国的国家制度是联邦制共和国。1949年制定的德意志联邦共和国《基本法》相当于国家的宪法。德国实行社会市场经济的社会经济制度。根据德国的《基本法》,德国的联邦、州、市镇各级政府必须自己负责本级政府的财政收支平衡。三级政府之间的财政独立性和自主性是德国财政体制的根本特点。

一、预算制度

  德国政府预算程序分为预算编制、议会审议通过、各部门组织预算执行、预算的事后检查和评价四个阶段。

  (一)预算编制

  德国的联邦、州和地方政府都拥有各自的财政主权,负责编制本级政府的预算。德国《基本法》规定,各级政府在编制预算时,不能机械地决定政府收支,而应充分注意总体经济的平衡,注意对整体经济发展的调控,并服从预算管理的四大目标,即保持物价稳定、实现充分就业、确保对外收支平衡、保证经济持续适度增长。与此同时,预算编制必须完整统一,所有收支均应列明,不允许出现"黑账";要有前瞻性,制定中长期规划;支出要注意经济性和节约。

  德国预算由五年财政计划和当年财政预算构成,当年的财政预算均以五年财政计划为依据。联邦财政部必须提前一年编制预算草案。预算一般于上年12月份开始编制。编制预算时,通常由联邦财政部向各部门下达编制预算的指示与编制预算的要求。次年3月1日前,各部门将本部门的支出需求上报财政部。

  各个部门的预算草案上交后,财政部将进行相应审查。凡涉及税收方面的预计,财政部将提交有关专门工作小组进行评估,同时请联邦经济部、各州财政部、联邦银行等综合部门参与做出评价。每年6月份,联邦中央银行代表、16个州的财长及财政部长组成专家会议,根据对经济增长速度、失业率状况的预测,对五年收入进行预计。财政平衡委员会负责讨论联邦和州的支出结构。财政部就下一年度整体经济形势、税收收入等进行预测,以作为核定其他部门收支预算的基础。

  一般来说,财政部不会完全接受各部门提出的支出计划。各部门的支出,最终由财政部与各部门通过不同层次的谈判决定。预算谈判有两种形式:一种是对部门支出的每一科目逐一谈判,以严格控制各部门的预算支出规模;另一种是一揽子确定预算,即对人员支出、实物支出并不细化到每一科目,各年的结余也可结转下年使用,以便增加预算的灵活性。但对于一揽子确定的支出,部门需按支出总额的3%上缴财政部,作为取得预算管理灵活性的代价。

  目前德国联邦政府收支分类共分9000多个收支科目,其中1500个收入科目,7500个政府支出科目。分类体系大体与我国正在进行的政府收支分类改革的分类方法相一致,也保持了部门分类、功能分类、经济分类三个层次。如政府部门分为:联邦总统及总统府、国会、参议院、总理及总理府、外交部、内政部、司法部等。部门下又按预算隶属关系进行细分,如司法部下有慕尼黑专利局、慕尼黑联邦专利局等;功能分类大体划分为:教育科研文化、社会保障及战争补偿、健康体育与休养、住房与土地规划、营养及农林、电力水电及工商服务、交通和通讯、国有企业、土地、资本及特殊财产支出等;支出经济分类大体为:人事支出、实物费用、补贴支出、建筑项目、其他投资及投资促进措施、特种支出项目等。

  (二)预算审议与通过

  根据各部门上报的预算草案与预算谈判情况,财政部汇总形成预算草案提交总理府。联邦总理通常最迟于次年9月1日前将预算草案提交联邦议院和联邦参议院进行秋季讨论。联邦议院一般对预算草案进行3次大的辩论(也称通读)。初读时,议员根据各党派的利益对预算草案提出基本看法;初读后,由预算委员会做出书面结论,传达到各专业委员会和联邦参议院。根据初读的结论,财政部就预算草案修改后上报进行二读,由预算委员会将其预算草案的决议提交议会全会,对预算支出进行逐项审查并做出决议。最后是三读,由全会对议会有关预算草案的决议进行通过。议会通过后转送联邦参议院,由联邦参议院进行审议,如果没有异议,预算草案即获通过。

  (三)预算执行

  德国政府预算为政府纲领的一部分,一经议会通过即具有法律意义,各部门必须严格执行。联邦各部是联邦预算的具体执行单位,财政部负责监督各部门的预算执行情况。

  对于预算执行中发生的追加支出,各部门必须向财政部报告,追加支出必须同时满足三个条件:一是确实不可预见;二是支出必须发生;三是额度较小,不得超过1000万马克(对于超过1000万的支出,必须得到议会同意)。追加的支出,一是由部门自身平衡,调剂解决;二是由财政部动用其他部委的盈余来解决。

  (四)预算的检查和评价

  在德国,独立于行政的审计工作具有300年历史。德国专家认为,法制国家的秩序渊于外部的监督,因此审计对预算的监督十分重要。

  德国联邦和各州均设有相应的审计院,联邦和各州宪法及相关的单行规定确定了审计院的任务,各级审计院没有上下级的隶属关系,各自在法律规定的框架内工作。审计工作只服从于法律,审计决定的原则等同于法庭的合议制,从而保证了联邦和各州审计机构的合理性和效率。联邦审计院独立于联邦政府,独立决定审计的时间、地点和内容,审计院的官员不能被解雇。

  联邦审计院在预算监督方面的主要内容是审查预算单位的支出是否符合法律、是否经济节约,重点是经济性。审计方法包括总部审计和蹲点审计。审计一般先确定审计预案,作为整个审计过程的原则。然后决定审计的工作分工、审计重点、选择审计单位、收集审计资料、确定审计方法。之后是宣布审核名单、审核期限、审核人员,并开始审计。审计结束后,通常要与被审计单位交换意见,并下达审计通知,提出改进的要求和建议。

二、税收制度

  (一)税收立法

  德国税收立法集中在联邦,各州没有权力对税收立法施加影响,但可以通过参议院中代表各州利益的议员传达其意志。税收立法的这种规定主要是避免各州在税收收入上的不平衡,以保证全国范围内公共负担与社会福利的基本统一,使公民能够公平税负,并享受相同的社会福利。

  目前,德国税收大体有30多种,包括所得税、流转税、财产税三个大类,其中所得税包括个人所得税和公司所得税;流转税包括增值税、营业税、保险税、消费税、矿物油税等;财产税包括土地税、土地交易税、房产税、遗产税和赠予税等。

  (二)税收改革

  自90年代以来,德国有关税收制度改革的争论持续不断,这些争论主要集中于个人所得税、企业税收和生态税。

  德国的个人所得税包括工资税和资本所得税,其中工资税与普通民众关系最大。工资税实行累进税率,按2000年所得税税率表,最低税率为30%,最高为51%。一些专家认为,个人所得税税率过高,从而鼓励民众消费,而不利于储蓄和资本投资,同时,过多的税收优惠如税收折扣、税收减免等,减少了个人工作的积极性。因此,他们主张系统地规范个人所得税制度。个人所得税改革从1998年开始,采取了分步实施的办法。主要内容是减税。一是提高起征点,增加免税额,进一步减轻雇员负担。二是逐步降低税率,最高税率至2005年降低到45%,最低税率至2005年降低到15%。到2005年,预计减轻个人负担520亿德国马克。

  企业所得税存在的问题类似于个人所得税,主要是税负过重。表现在:一是企业税负条件差别较大,一些企业享受的优惠过多;二是所得税实行累进税率,有失公平。因此,为保持德国作为全世界工业基地的地位,提高对本国企业和外国企业的吸引力,防止资本外流,从1996年开始,德国在企业税收政策方面,采取了相应措施,如提高企业折旧额度,延长退税期限,降低遗产税和赠予税的税率并提高免税额度(有利于家庭企业发展的一种措施)等。

  生态税的改革渊于保护生态环境,改善德国民众生活质量的要求。目前能源生产和能源产品的税负情况是:汽油、柴油征税较重,煤和重油不征税,涉及电力的税收仅对发电环节征收,不在采掘环节征收。生态税的改革措施主要包括征收燃油税,积极鼓励使用各种再生能源等。

三、政府间财政关系

  现时的德国中央与地方财政关系是由1949年制定的国家宪法《基本法》确立起来的,以后虽有调整,但其中央政府较为集权的基本框架一直未变。概括地说,德国各级政府间的财政关系,是按照规范化的方式进行协调和运转的。它首先按照适度集中、相对分散的原则确定各级政府的支出范围,并且赋予各级政府一定的税收权限,采用共享税与专享税共存、以共享税为主的模式来划分税收收入。除此之外,还实行纵向和横向转移支付制度,以实现财力布局纵向与横向的平衡。

  (一)事权的划分

  德国《基本法》对联邦、州、地方三级政府的基本事权范围作了如下划分:

  联邦政府的支出范围主要包括联邦行政事务、财政管理和国家海关事务;外交;国家安全和武装力量;联邦铁路、公路、水运、空运和邮政电讯;社会保障,包括失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助等;重大科研计划,主要是核能源、外层空间、航天技、海洋及数据处理等领域的研究;矿山开采等跨地区的经济开发等。法律规定,联邦货币发行和管理任务由独立的德意志联邦银行负责。根据高效率低成本的管理原则,经过立法机关批准,联邦公路、水道航运、空中交通和控制能源的研究利用等任务也可以委托有关的州去完成。

  州政府的支出范围主要包括:州行政事务和财政管理;社会文化和教育事业;卫生、体育事业;法律事务和司法管理;环境保护等。

  地方政府的支出范围主要是各种地方性事务,包括地方行政事务和财政管理;地方公路建设和公共交通事务;水电和能源供应;科学文化和教育事业,包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理和维护;社会住宅建设和城市发展规划;地方性公共秩序管理;健康和体育事业,以及医院管理和医疗保障;社会救济等。

  除了上述联邦和州之间明确划分的任务外,有些事务由联邦和州共同承担,主要包括扩建和新建高等院校、地区性经济结构的改善。地方政府还接受联邦和州的委托,承担如公民选举、人口普查等任务。

  为了保证各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一,联邦《基本法》对立法权做了相应的规定,州和地方不得越权自行其事。在联邦任务范围内和与整体经济活动秩序紧密相关的领域,联邦享有单独立法权,有关法律规章只能由联邦制定和颁布。在其余事务范围内,虽然联邦和州享有共同立法权但联邦却拥有优先立法权。这表明德国的立法权基本上掌握在联邦手中。

  各级事权的明确划分和立法权的相对集中,不仅有利于保证整体社会经济活动有序地正常运行,同时也为全联邦贯彻实施统一的财税政策提供了必要条件。应当说,把管理权的适当分散和控制权的相对集中有机地结合在一起,是德国经济和财政体制的成功经验之一。

  各级政府事权的明确划分,为确定各级财政的支出负担范围提供了基本依据。联邦《基本法》明确规定,联邦和各州分别承担实现各自任务所需的支出,即联邦承担的任务由联邦负责安排支出,各州或地方承担的任务则由各州或地方负责安排支出,从而体现了任务分配与支出负担之间的一致性。这样,明确了各级政府的财政责任,避免或减少了各级之间为支出负担而发生的讨价还价。

  对于各级政府共同承担的事权、联邦委托州完成的事权以及虽然法律规定由各州承担,但超出了州财政负担能力的情况,《基本法》也作了明确规定:各州承担完成联邦委托的任务,所需开支全部由联邦负担,但必须专款专用;属于联邦和州共同任务的支出,由双方协议确定各自负担的比例;对超过各州财政负担能力的任务,联邦有义务通过特殊补助协助完成。

  (二)政府间收入的划分

  联邦的财政收入来源包括各种税收收入、国有企业投资收益、公共服务收费收入和债务收入等,其中税收收入所占比重最大。这些收入在各级政府之间的划分,一是在数量上与各级政府担负的支出责任大体匹配,并保证联邦保持必要的调控能力;二是考虑各种收入的特性,方便宏观调控和征收管理,比如将调控力度强、收入数额大的税种划为联邦专享税和共享税,将适宜基层征收管理的税种和管理收费划归州和地方。

  主要税种划分如下:联邦税主要包括关税、各类消费税(烟草税、酒税、咖啡税、石油税、茶税、糖税、盐税、照明灯税)、公路税、资本流转税、交易所营业税、保险税、货币兑换税和东西德合并后按工资额8%征收的团体互助附加费等18种税。州税主要包括财产税、遗产税、土地交易税、机动车税、啤酒税、消防税、彩票税、赌场税、赛马税等10种税。地方税包括土地税、营业税、资本利得税、娱乐税和地方消费税(饮料税、狗税、渔猎税)。共享税包括个人所得税、公司所得税、增值税、进口增值税。它们在三级财政之间的分享比例分别为:个人所得税,联邦、州、地方各分得42.5%、42.5%、15%;公司所得税,在联邦和州之间各分得50%;增值税,联邦、州和地方各分得49%、49%和2%。前四种税的分享比例由《基本法》固定下来,没有调整余地。只有增值税作为调剂性共享税,联邦和州的分配比例随着双方财力变化定期协商调整,《基本法》规定每4年调整一次。

  (三)转移支付

  德国《基本法》要求在全国范围内必须保证大体相同的生活条件,各个州都应为公民提供水平相同的公共服务。在联邦、州和地方之间通过分税对财政收入进行初次分配之后,为了保证各地公共服务水平基本一致,实现区域间社会经济协调发展和加强宏观经济调控,联邦政府还建立了一整套转移支付制度。这一制度包括纵向均衡和横向均衡两个方面。

  联邦财政的纵向均衡分为两个层次。第一个层次是联邦对州的财政转移支付,广义上包括四个渠道:一是前面提到的增值税分享比例调整。二是对财力特别薄弱、收支矛盾最突出的州,联邦从自己分享的增值税份额中再拿出一定比例予以补助。三是在完成联邦和州的共同任务时,联邦向州提供各种专项补助。四是对属于州和地方事权范围的一些重要投资项目,联邦财政根据宏观经济政策有时也给予适当补助,包括改善经济结构、改善地方交通及市政建设等。第二个层次是州对市镇的财政转移支付。

  德国横向(州际间)的财政均衡在世界各国的转移支付制度中颇有特色,并在整个转移支付体系中扮演着重要角色。它的法律基础是联邦《基本法》第107条,具体操作方法则在《税收分配法令》中做了规定。州际财政均衡资金主要来自两个部分:一是增值税由州分享份额的1/4(增值税各州分享部分的3/4按每个州人口数量直接分配给各州);二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨的资金。

  州际财政均衡具体分配包括四个环节:第一个环节是计算各州的财政收入能力指数。其公式为:

  财政收入能力指数=该州政府税收总额+该州所属各地方政府税收总额×50%
  州下属的地方政府税收总额只按50%计入州的财政收入能力指数,是因为这种平衡是州政府之间的,而各州还要对所属地方政府进行财政平衡。
  第二个环节是计算财政平衡指数。其公式是:
  财政平衡指数=全国各州人均税收额×该州加权人口数
  人口权数按人口规模和密度依正相关关系确定,即人口越多、密度越大,则该州人口加权值越大。

  第三个环节是把财政收入能力指数(代表财力供给)与财政平衡指数(代表财力需求)相比较,分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。具体情况是:财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%以下的州,可从平衡基金中得到补助,以达到92%的水平;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%-100%之间的州,可从平衡基金中得到其不足100%部分的37.5%;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在100%-102%之间的州,财政上自求平衡;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在102%-110%之间的州,要从其超过102%的部分中拿出70%的财力转移支付给财政困难的州;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在110%以上的州,则要将其收入超过110%的部分全部用于转移支付。

  第四个环节是在年度执行中,联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金,年终汇总清算。年末,联邦与各州计算确定下一年度州际间财政平衡数额。
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