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巴西、澳大利亚的预算管理情况

一、巴西预算管理的基本情况

  巴西是总统制的联邦共和国,位于南美洲东南部,总面积854.7万平方公里,总人口1.69亿,国土面积的90%位于热带地区,森林和草原分别占其总面积的40%和24%以上。它是南美唯一一个讲葡萄牙语的国家。共有27个州,行政上分为联邦、州、市三级。议会实行参、众两院制。财政年度为日历年。巴西是拉美最大的经济实体和世界第八经济大国。二战后,经济保持了较快增长,但自80年代以来,发展速度有所放慢,并出现了衰退。为缓和发展中的矛盾,在90年代初推出了"雷亚尔计划",但没有解决根本问题,1999年发生了严重的金融动荡,雷亚尔大幅度贬值。财政长期维持了高赤字。1997年、1998年和1999年GDP分别比上年增长3.6%、-0.1%、0.5%;1999年与1990年相比,进口年均增长11%,出口年均增长5%;以1992年消费物价指数为100,1997年、1998年、1999年的消费物价指数分别为90639、93533、99016。为扭转这种状况,巴西采取了多项财政和金融改革措施。如改革高福利制度以及精简政府机构,暂停公务员的晋级和提升,要求军人同样缴纳社会保险基金,调整政府职能分工,压缩部门的数量;加大金融改革,实行统一市场利率,鼓励外资对金融领域的投资等等。改革虽然有一定成效,但要从根本上解决问题还需不断努力。

  巴西实行三级财政,在税收的初次分配中,联邦政府与州政府、市政府税收所占比重分别是70%、25%、5%,通过转移支付等财政政策、体制调整后,三级税收所占比重分别是57%、26%、17%。

  (一)预算编制的主要特点

  巴西的预算编制和执行分由政府两个部门负责。预算与计划部负责编制预算,其下所设副部级的预算总局根据国家的长期计划,预算方针和预算目标,具体编制预算草案。预算编制中所需要的下年收入预计数字以及上年预算执行情况,由财政部负责提供。除预算编制外,预算与计划部还负责国家的经济社会发展规划和国有企业的管理。巴西财政部负责预算执行,内设税务总局、国库总局、联邦监控总局、国有资产总局等,虽然在预算编制中财政部也要参与意见,与预算和计划部进行协商,但主要工作是预算执行和监督。

  多年期预算、预算方针和年度预算。法律规定,总统必须在就任的第二年提出4年预算计划(总统任期是四年)。该计划包括未来4年的经济展望,财政收入、支出政策和预计,以及重点的支出项目,4年预算是和总统任期的执政目标紧密结合在一起的,既可以使公众了解总统未来几年采取的重大举措,也是以后制定年度预算的依据。在年度预算提交前,即每年的4月15日前总统要向国会提交一个预算方针法案。预算方针法案要对年度预算目标、优先发展方向等预算基本内容和主要项目作出安排。预算方针法案在6月底前获得通过后,政府根据这一法案编制年度预算。年度预算草案包括一般财政预算、社会保障预算、联邦国有企业投资预算等几大块,有财政目标、收入估算、支出安排三个基本部分。预算按部门编制,收入和支出预算都非常详细,支出预算要具体到每个项目的支出金额。年度预算草案在上一年的8月31日前提交国会,年底前获得通过。多年期预算的编制可以使总统从整个任期通盘考虑财政安排,有助于财政政策的的连贯性和跨年度项目的统筹安排。预算方针的先行编制和审议通过,将年度预算框架、重大政策和项目确定下来,也有利于年度预算的具体编制。

  近些年来,由于政府职能的转变,以及私营化进程加快等多种原因影响,巴西预算编制方面有所改革。改革的关键是着眼于提高政府工作效率,支出安排具有极强的针对性。支出预算分为一般预算和项目预算。一般预算包括公务人员工资支出,政府运行、机动开支、修缮等行政支出,以及国债利息支出等;项目预算包括固定资产投资以及其他用于特定支出项目的支出。项目预算的编制有一套规范性的要求,审查也非常严格,每一个项目都要明确:该项目要解决什么问题,解决问题达到的目标是什么,实现这个目标需要完成那些具体的子项目。例如,取消童工项目就包括:反对童工宣传教育、监督童工注册雇用、对适龄儿童提供教育书报等子项目,每个项目都有专人负责。同时,在预算中还注意了区域性规划,也就是为了达到一个共同的目标,将该目标所涵盖的地区作为一个整体纳入预算,而不是单纯按行政区划来进行预算安排。在预算草案的制订过程中,各职能部门必须首先确定本部门支出的优先目标。通过这些改革,既增加了预算的透明度,又提高了工作效率和财政资金使用效益,既强化了预算的责任,又强化了部门的责任。

  (二)议会审查监督预算的主要特点

  巴西议会负责制定财政法令法规,审议和通过预算。议会下设预算委员会,承担预算审查的主要工作。预算委员会有84名议员,其中参议员21人,众议员63人,顾问30人,此外还有大量专家做为工作人员。预算草案送到议会后,首先送交预算委员会,并分发委员会主要成员,部门预算草案分送各有关的参、众议员。预算委员会按行业分7-10个组,分别审议相关部门的部门预算,部门预算审议的重要形式是举行听证会,有关部长要出席听证会,就本部门预算做20分钟陈述并回答议员的问题。在审查预算时,议会可以对预算案进行修改,修改以议案方式提出,法律规定每个议员最多可以提出20个议案,其所提议案涉及金额总额不得超过200万雷亚尔。也可以以州的名义提出议案,每个州最多可以提出15个议案,3个以上州还可以提出跨行政区的区域性议案。所有议案内容应限制在政府所提预算草案中已涉及的内容,提出增加支出的还要相应提出收入的来源。每一小组设一名撰稿人,负责起草本小组的审查报告,审查报告在小组全体会议上通过后交预算委员会。预算委员会设一名总撰稿人,负责在小组报告的基础上起草总的审查报告,该报告由预算委员会主席认可后,交预算委员会表决通过,再送议会全体会议表决通过,交总统签署执行。总统有权否决议会通过的预算,但如议会2/3多数坚持这一预算,总统不得再行否决。

  项目预算是议会审查的一个重点,审查内容详细、具体。如公路项目审查,对比较长的公路不仅审查到哪一条道路,还要审查到具体路段,并对主管部门与施工单位的合同进行审查。在预算审查过程中,联邦审计法院大约有400人左右为预算委员会工作,提供各种专业帮助和专业支持,比如某一建设项目上年预算执行情况的审计结果,预算审查中一些不清楚的问题也可以要求审计法院进行调查。预算执行中,审计法院发现有不正当行为,可向议会作出报告,议会有权停止支付该项目的资金。

  预算审查的具体时间表是:每年的8月31日前政府预算草案提交议会;9月19日以前各小组举行听证会;10月3日讨论结束;10月18日开始个人、州、区域提案;11月13日各小组通过小组审查报告;11月28日形成总的审查报告并提交预算委员会;12月15日前两院通过预算。

  (三)审计监督的主要特点

  巴西的审计监督有两套机构。一是政府内部监管局,负责审查政府部门及政府部门相关机构,其局长由总统直接任命;二是外部监督,主要是议会监督,通过审计法院来进行。审计法院建立于1890年,是议会的独立机构,以议会的名义审查所有政府部门、国有企业、以及政府参与的单位,每年审计一次。除联邦审计法院外,在各州和300万人口以上的城市设立地方审计法院,州以下及300万人口以下的城市由各地方审计法院设立派出机构。联邦审计法院由9名部长级法官组成,其中6名由议会任命,3名由总统任命。每年的4月份开始进行审计。

  在审计中,对经济行为的合法性、经营效率和效益都要进行检查和评估。审计法院拥有处罚权,处罚权主要是体现罚款、退赔资金、宣布该部门不称职或将其纳入有不良纪录的黑名单。常见的处理方法有:罚款(主要对个人不对法人)、退赔资金、司法手段(公开宣布不称职行为)、进行分类评定(宣布该单位不具有公共服务资格)、提交公共监管部门进行处罚(职务罢免)等。被审单位认为处罚不公,可向审计法院提出申诉,审计法院有专门的法官受理。审计法院的审计一般是全程审计,全过程参与。如一项工程从立项到开工,再到招投标等,审计法院都可以参与进去。在议会每年审议预算时,审计法院应向议会提出自己的意见。各政府部门每两个月向审计法院提交一次公共收支报告,由审计法院审计后作出判断,同时电视、报纸等媒介也要予以公告。每4个月要向审计法院报财务管理报告,年底要报决算报告。审计法院对每份报告都会进行分析和审查,并作出判断。审计报告提交议会以后,由预算委员会进行审议、裁定,最终由议会通过。

  (四)财政对农业、教育的支持

  巴西是农业大国,农业生产在国民经济中占有重要地位,政府对农业也十分重视。巴西宪法规定:政府要在资金、技术和服务上支持农业。在巴西,联邦设有农业政策委员会,州和地方都有类似的机构。农业研究、检疫及病虫害控制、技术支持是政府财政在农业方面的三大基本任务。政府对农产品收购还有最低限价规定,70年代开始就建立有对农产品收购、储存提供补贴的机制。此外,政府在灌溉、农村住房、农产品加工、农场化方面还有很多鼓励政策。除财政外,农业保险、农业合作社、农业性银行等对农业提供支持。在预算外每年约有150亿雷亚尔由国有农业信贷银行向农业提供帮助。在过去6年中,政府还向50万户无地家庭提供了土地。

  巴西教育体制基本分为公共教育和私立教育两大类。据1998年的统计,注册在校的5300万学生中,有85.5%属公共教育;在260万大学生中,80万左右在公立学校,其余在私立学校。0-14岁教育是属于免费的。三级政府财政对教育都有投入,总的投入占到GDP的5%,其中大部分投入由联邦负责。对私立学校有助学贷款的支持。三级政府在教育管理上有较明确的分工:市一级政府在幼儿、初级教育方面负优先责任(主要负责基础设施、教育质量、上课率等);州一级政府主要负责中等教育(15-17岁);联邦政府主要是在初级、中等教育中注重发挥必要的协调作用。公立基础教育的书本费由联邦政府负责。学生吃饭最低次数和价格由联邦政府规定并提供资金,交通费用也由联邦政府承担。巴西教育法对每年人均学生开支标准有规定,州和市级政府财力不足以达标,由联邦政府予以补助。联邦政府设有教育基金,教育基金按收入等项的一定比例提取。

二、澳大利亚财政的基本情况

  澳大利亚也是联邦制国家。国土面积769万平方公里,平均海拨不到300米,总人口不到2000万,居民大多是外来移民,其中70%多是英国及爱尔兰后裔,约5%是亚洲人后裔。全国分联邦、州、地方三级政府,有6个州和2个特区,730个地方政府。

  (一)预算编制及执行的主要特点

  1976年以后,为了避免权力过于集中和加强相互制约,澳大利亚改变了过去单由一个联邦部---国库部管理财政的办法,而将财政管理职能交给两个联邦部:国库部以及财政和管理部负责。国库部负责制定宏观经济政策和财政政策、预算特别是收入预算建议、起草预算草案报告、征收税款、确定财政转移支付等。国库部长负责向议会提交并宣读预算报告。财政部主要负责预算执行、监管各部门财政支出、提出支出预算建议、制定会计标准等。值得注意的是,近年来在公共部门改革的推动下,财政部门在预算中的作用逐步下降,总理及内阁逐步发挥更重要的作用。内阁中设立由总理主持,副总理、国库部长、财政部长参加的高级部长评审会,和内阁设有支出审查委员会。高级部长评审会每年11-12月召开会议,确定下一财年财政战略和预算优先顺序,会后总理向各部长书面提出预算要求。支出审查委员会每年3月召开会议,讨论各部门预算建议的支出细节,决定建议被接受、拒绝或修改,各部部长要为会议提交各部门所属领域预算建议的支出细节。财政部门的作用只是提出相关建议,并将会议的决定形成预算草案和报告。

  澳大利亚预算编制的另一个特点是把全年预算分解为年度预算和补充预算。澳大利亚的财政年度是从每年的7月1日到下一年的6月30日,除了7月1日前议会要通过下一财年的预算外,为了应付收入形势的变化和年初没有考虑到的因素,以及一些突发性事件必须新增支出等情况,政府在预算开始执行以后就开始编制补充预算,并在年度预算执行中的11月,将补充预算草案提交议会审议,同年度预算审查一样,议会也要举行听证会,对补充预算进行辩论,并在每年的3月通过补充预算拨款法案。

  澳大利亚预算编制采取"两下两上"的办法。以新南威尔士州为例,该州每年10月份州财政部向各主管部门发出一封信,由各主管部门提出新财年本部门的支出需求;11份主管部门将意见返回;12月份财政部对各部门意见进行研究;来年1月份财政部对新财年税收、经济形势进行分析判断,提出总的财政收支状况说明;2月份财政部与各主管部门就新财年支出进行协商(讨价还价过程);将协商结果送内阁预算委员会;预算委员会将各主管部门新财年开支总规模送各部门;各部门作出详细开支计划并送财政部;财政部准备递交议会的详细预算报告。

  (二)议会审查监督预算的主要特点

  澳大利亚联邦议会由英女王(总督代表女王)和参众两院组成,沿用了英国的议会体制。主要特点是行使行政权力的人员同时行使立法权。澳大利亚政府体制通常被称为"议会政府体制",议会在其政府体制中处于中心位置。这种体制的基本内涵就是,没有法律授权,没有任何财政资金能从国库中支取,政府的重要工作就是要让钱花得与议会批准的方案相一致。在立法方面,参众两院享有同等权力,但有关财税方面的立法权则在众议院。参院对财税方面的议案也无权进行修改,但可向众院提出修改意见,众院决定是否修改,再经两院通过后交联邦总督批准,形成议会法令后执行。澳大利亚是众院多数党执政,政府部长必须是众院议员,参院中执政党不一定是多数,例如1949年以来,执政党只有3年在参院占多数。这一体制即给予少数党在议会中对预算案提出意见的机会,又比较容易使预算案在议会中获得通过。

  议会对预算的具体审查过程是:政府首先将预算提交众议院,众议院三读通过后,转到参议院,并分送参议院的8个立法及一般性事务委员会。这8个委员会分别就本委员会有关的部门预算进行讨论、举行听证会,有关部长要在听证会上就本部门预算说明情况,回答议员们提出的任何问题,听证会允许公众代表、媒体参加,并有专门电视频道转播。这8个委员会不能直接对预算案进行修改,而是由参议员个人通过听证和讨论,形成自己修改预算案的议案,向参议院全体会议提出,参议院办公室将每个议案浓缩成一页纸的文件散发给所有参议员,并由提案者在大会上发言,进行辩论,由大会通过,全部修正案通过后再通过预算案。参院如对预算案有修改,必须将修改后的预算案送回众议院,由众议院决定是否接受这些修改,最终决定权在众议院。

  (三)审计监督的主要特点

  澳大利亚国家审计办公室负责对联邦财政的审计。审计长办公室是国会的独立机构,审计长由两院联合委员会公共帐务和审计委员会提出任命建议,其任职只能由参众两院都不满意才能被免除。审计办公室每年的审计计划要与公共帐目和审计委员会协商,并要得到议会的批准。其审计报告也要由该委员会审议,并对其审计质量进行评价。议会的委员会能够要求审计长在委员会的听证会上提供证据。为了使审计工作能顺利进行,审计机关进行审计时获得相关信息的权力有特别规定:有权要求政府任何个人提供所有信息,进行质询、听证;对敏感问题的举证;不对政府政策进行审计,关键是对执行结果进行审计;审计长有权进入联邦政府的任何建筑物等。审计报告提交议会前,不需任何人的批准,但就有关内容要先与相关部门沟通、协商(28天内反馈意见),并将被审单位的相关意见一并提交议会。

  审计办公室在每年的2月份要提出审计的政策性文件,4-9月份作出具体的工作安排,10月中旬要提交各部门的审计报告,11月底提交总的审计报告。审计报告一旦提交议会,就可以向社会公布。审计的重点:风险,即容易产生问题的方面,各部门不一样;财务报表,主要是看执行与预算的对应关系、汇总报表与单个报表的对应关系;抽查原始凭证等。审计报告就审计出的问题提出的处理意见对政府部门来说只是建议性的,不是命令式的,审计机关没有对问题的处罚权,但只要进入听证、质询程序,有问题的部门就会被认为是不值得信任的,对部门来讲具有政治压力。

  因为政府执行预算的重要工作是使执行与预算保持一致性,所以审计工作的重心有必要转向对绩效的审计。审计办公室设有专门的绩效审计机构。其主要职能有:提出绩效审计报告;财务审计报告;基准线服务(基本标准线);良好行为规范;其他。绩效审计重要的是搜集大量信息并进行处理,需要相关专家的极大参与和帮助。

  (四)联邦和地方的财政关系

  澳大利亚国家管理分为联邦、州(8个)和地方政府(863个)三级。事权划分非常明确:涉及全国的事务由联邦负责,主要有国防、对外关系、宏观经济管理、州际基础设施、社会保险;州内的公共产品和服务主要由州提供,主要有教育、警察、健康和州内的社会经济基础设施;地方政府只负责一些非常本地化的事务,像城市计划、垃圾处理和城市道路等。

  与事权相适应,财政分为三级,分别有各自的预算和收入来源。联邦税主要来自于公司、个人的所得税和资本利得税,三者2000年约占联邦收入的75%,此外还有消费税和关税约占联邦收入12%;州的本级收入主要来自财产税、工薪税、商品和服务税、以及汽车、保险、赌博税等。2000/2001财年,财政总收入中,联邦收入占72.7%,州占21.6%,地方政府占5.7%;财政总支出中,联邦本级支出占32.2%,对州和地方政府转移支付占17.2%,用于全国的社会保险占23.6%;州本级支出占34.7%,地方政府本级支出占6.1%。在各级政府的本级支出中,工资支出所占比重联邦是20.3%,州政府是48.1%,地方政府是28.7%。

  澳大利亚联邦财政收入占全国财政收入的比重超过2/3,但支出占全国财政支出的比重不超过1/3,除了用于全国的社会保障外,大量资金通过转移支付支持了州和地方的支出。澳大利亚转移支付主要分为三种类型:一是商品和劳务税转移,约占转移支付总额的53.6%,1998年税制改革以后,澳大利亚将商品和劳务税全部集中,按均等化原则在各州间进行分配,以平衡各州收入差距,联邦一点不留;二是一般性收入转移,约占6.2%,该项转移以及商品和劳务税的转移,均不指定用途,州和地方政府可自主确定支出;三是专项转移支付,占40.2%,该项转移支付一般要达到联邦或全国的某些目标,并按项目逐项签定协议。

  (五)澳大利亚近期的财政政策

  澳大利亚自1983年澳元成为国际流通货币以来,经济发展迅速。1999年GDP达到6000多亿澳元,增长水平自90年代中期以来保持了4%以上的速度。进出口已占到其GDP的40%以上。1990-1999年,澳大利亚进口年均增长5.7%,出口年均增长4%。在2000/2001财政年度公布时,澳大利亚政府预计其经济在未来几年中将继续保持3.5%到4%的增长率,失业率降至6.25%。但是受去年年底以后全球经济增长速度减缓、尤其是"9·11"事件等的影响,澳大利亚去年第四季度经济增长率首次出现负增长(季度增长率为-0.6%),年度增长率也降到约为2%。澳元长期疲软。政府提出,将通过保持低利率政策、低税率政策、并努力保持财政预算盈余来增强其应对能力。但是澳大利亚增长过大的国防开支(未来10年内将投入280亿澳元用于国防能力建设计划)、工人福利支出,以及消费税政策等,使财政平衡压力大,公司经营困难。为避免出现经济衰退,澳大利亚除降低利率外,政府采取了积极的财政政策:一是在未来4年投资16亿澳元投资公路建设;二是削减汽油税,将每公升汽油税降低1.5澳分。这一措施使当年减少财政收入约15亿澳元;三是推出1.5亿澳元的临时方案,将今年年内首次购买房屋者享受的政府津贴从7000澳元提升到14000澳元。政府在2001/2002财政年度预算案中,更进一步提出:减税方面,于去年7月1日起实施了120亿澳元的个人减税计划。自2001年7月1日起,将其公司税率从34%降至30%,这每年将减轻公司负担20亿澳元。取消州金融机构税,这将减轻个人和公司负担12亿澳元。大部分的交易印花税将被取消,这会使澳大利亚投资者降低成本7亿澳元。简化税收体制将为小企业纳税人在未来3年减轻负担10亿澳元。自今年5月23日至2002年7月1日,商业用机动车的课税抵扣将使商业界降低6亿澳元的运营成本;"共同工作"计划方面,政府将在未来4年投入17亿澳元建立新的福利制度;"创新计划"方面(即建设澳大利亚能力计划),除本财政年度投入45亿澳元用于科技和创新项目外,还计划在未来5年内向创新体系投入30亿澳元。新财政计划将为澳大利亚经济发展注入动力。世界经济形势的不稳定性以及澳大利亚下半年即将开始的新一轮大选,都会对澳大利亚经济走势形成直接影响。
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